文 / Grace“首席增长官”专题报道006期
9月22日早上8:40，南通市民张先生开车经过江海大道时，发现路面上有碎玻璃，他的第一反应，是打110。
其实，此类“非警务警情”并不属于公安局的管辖范围，以往，110接警服务台通常需要辗转问询多个环节，才能对接到相关部门来处置，这样不仅效率低，还经常会造成群众的误解。
对南通市公安局指挥中心副主任朱建华来说，此前这样的情况也一直困扰着他，对于拥有近800万城市人口的南通，多年来，政府多个部门由于没有统一的平台，市民反映问题往往都集中在110，公安部门也因此承担了很多其他部门的事件，如何把警力资源更好地集中在打击违法犯罪中来，是他一直想解决的问题。
但现在，这个烦恼正在被解决。市民张先生所反映的问题，110接警服务台不再需要辗转问询多个部门，而是直接上报至“南通市市域治理现代化指挥中心”，就能实现快速受理、准确派单。事件处理完后，也会在规定时间内及时地回复给指挥中心，然后再给市民反馈。
在这件事情背后，其实是江苏省南通市基于京东数科“智能城市操作系统”建成的全国首个市域治理现代化指挥中心（下称指挥中心）。
作为先行者，南通市政府与京东数科如何通过体制机制改革和AI、大数据等先进技术，突破各委办局的数据壁垒，在城市治理的最底层实现数据信息的融合共享和深度挖掘？在具体的实战中，这些前沿科技又是如何辅助政府管理部门进行应急指挥和协调联动，加快提升城市治理体系和治理能力的现代化水平？
本文通过实地采访指挥中心的主要建设者，深度挖掘具体案例来寻求答案。
“市域治理现代化”改革绕不过的三大难题
中国共产党十九届四中全会以来，国家主席习近平从党和国家事业发展全局和战略高度，就推进国家治理体系和治理能力现代化提出一系列新理念新思想新战略。2018年6月、2019年7月，在中央政法委先后两次举办的新任地市级党委政法委书记培训班中，提出要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口来抓。2019年10月底，党的十九届四中全会《决定》明确提出，加快推进市域社会治理现代化，自此，“市域社会治理”正式出现在了党的纲领性文件中。
2020年6月19日，全国首个“市域治理现代化指挥中心”正式落户南通。
与传统的市域治理不同，在大数据和人工智能迅猛发展的当下，管理者往往希望可以通过智能化、数据化的方式来进行数据汇聚和科学分析，为精准施政提供决策支持，但在此过程中往往会遇到三大难题。
一是政府内部的体制机制所造成的数据壁垒和联动指挥效率低的难题。
近年来，各地政府投入了大量的人力物力财力进行城市信息系统的建设，但一直以来，由于数据涉及多个不同部门，且由于技术和安全隐私等因素的限制，往往面临数据不能共享、重复建设、调取时效率低下等现状。这样的数据壁垒也造成了分散在各方的数据无法统一在一个总的平台上进行管理，当发生需要由多个委办局共同协作办理的事件时，现有数据系统不仅无法有效支撑领导进行科学决策，也缺乏高效的协同工作机制，发生联动指挥效率低等问题。
南通市政府副秘书长李学义对此深有感触，他以危化品的管理为例介绍，“传统危化品监管，是‘各管一段’的方式，6个环节涉及到9个委办局，不同委办局，负责不同环节的监管。例如应急管理局主要负责危化品生产、使用环节的监管；交通运输局和海事局则主要负责危化品运输的环节；危化品运输车辆驾驶员的监管则由公安机关负责；运输车辆上的特种储罐，则需要在市场监督局进行备案和定期检查。”李学义指出，同一监管主体可能对应多个部门的监管，这种“九龙治水”的方式，造成了危化品监管方面“共享难”、“发现难”、“协同难”三大痛点。
第一个难题是“共享难”。“共享难”的根源主要在于信息不对称、系统不集成、机制不健全。针对危化品监管，各部门建设了自己的业务系统。由于这些业务系统建设时候并没有统一规划，因此形成了一座座数据孤岛。之前又没有强有力的数据汇聚共享机制，因此就造成了危化品信息“共享难”的难题。
第二个监管难题是“发现难”。“发现难”的根源主要在于危化品监管涉及问题数量多、监管处置环节多、监管部门也很多，导致有一些需要对数据进行联合分析才能够发现的潜在问题，难以被发现。
第三个监管难题是“协同难”。“协同难”的根源主要在于各部门职责不清晰、执行不高效、力量不集中、协调不顺畅。需要有明确的协同原则和机制统一串联各委办局协同工作，并辅以先进的技术手段，来解决“协同难”的问题。
这些传统痛点使得传统危化品监管存在潜在盲点，对城市安全带来了潜在的隐患。
即使解决了数据的汇聚难题，也依然面临如何对数据进行高效运用以解决具体问题的难题。京东数科副总裁、京东城市总裁郑宇已经在城市计算领域深耕了14年，他解释，随着近年政府中各类表格、文本、视频等多源数据的爆发式增长，对于城市中海量的时空数据，需要通过高效的数据管理方法、挖掘方法和人工智能算法，来高效解决应用难题。比如，如何通过为这些海量多源异构数据搭建一个数字底座，通过相应的创新应用，来针对具体问题进行科学决策和落实解决。
三是如何依托海量数据赋能城市产业发展，突破长效发展的难题。
在数据融合和高效利用后，如何基于现有的海量数据为城市未来的产业发展进行分析，助力城市经济长远发展是目前面临的又一难题。比如，政府决策者如何根据大数据的分析来科学预测产业发展方向，进而对真正有发展潜力的优质企业进行扶持，实现城市经济的长远发展。
针对这些难题，不仅需要政府方面进行深入的体制机制改革，还需要运用先进的AI和大数据技术对海量多源异构数据进行深度挖掘和处理，用真正能落地的技术来解决实际的问题。
如何跨越数据、技术和应用的鸿沟
面对市域现代化治理的三大难题，“南通市市域治理现代化指挥中心”从以下三方面进行了探索实践。
第一，深入体制机制改革，打破各部门数据壁垒，对全市政务数据资源进行“存量整合”。
据李学义介绍，针对数据壁垒的难题，南通市政府整合了网格化服务管理、12345、数字城管等职责，并与市大数据管理局、网格化服务管理中心等实行“一体化运行”，逐步做到了“一个中心管全域、一个号码管受理、一个APP管应用、一支队伍管治理”的目标。
在此基础上，南通市基于京东数科“智能城市操作系统”这一技术领先的“数字底座”，对南通市11个县市区、64个部门、近10亿量级的数据进行了数据汇聚、治理和共享，为解决市域管理无平台这一难题奠定了坚实的数据基础。
指挥中心通过制定数据标准规范，汇聚数据资源，搭建数据中台，实现各地各部门全域数据的汇聚、治理、共享，形成具有安全保障的高附加值的数据湖。
第二，对整合后的数据进行高效运用，通过创新应用进行“增量创新”。
在数据汇聚的基础上，通过建设市域治理总图、党建、自然资源和规划、交通、城管、应急、警务、环保、政务服务、文旅、高质量发展和社会治理等专题“一张图”，以动静结合的方式呈现市域治理的基本情况，实时反映各领域治理工作动态，促进各部门协同工作。
据郑宇介绍，智能城市操作系统不仅能够整合赋能已有系统，还能够基于跨部门的数据，快速打造创新应用。目前基于智能城市操作系统，在短短几个月内，指挥中心就打造了危化品全流程监管、社会治理现代化管理等创新应用，并取得了初步战果。
以危化品为例，以前，政府对于危化品的管理以现场抽查、道路拦截设卡、事后查处等传统手段为主，指挥中心建成后，该系统着力提前对隐患进行精准预警提示，力图把危险消灭在源头。向监管部门提供精确的时间地点的处置建议，并全过程跟踪处置过程，以辅助管理者进行科学决策，实现高效的联动指挥。
作为指挥中心的承建者，京东数科在南通市政府的指导下，对南通市4000余家危化品企业的生产、使用、经营、运输、存储、废弃物处置全程跟踪预警，打通应急管理局、交运局、公安局、市场监督局、行政审批局、生态环境局、海事局、消防等9个部门的12个业务系统。该系统不仅打破了各部门之间的数据壁垒，实现各地各部门全域数据安全地汇聚、治理、共享，而且在此基础上构建了科学的针对性指标体系和AI分析模型，实现准确、及时预警和预判，为市域管理者的精准施政提供科学的决策支持。
据南通市政府副秘书长李学义介绍，自危化品全流程监管系统上线以来，共发出1817项监测预警，其中车辆异常驻留点296项、企业证照数据异常848家、疲劳驾驶261条，非营运车辆异常轨迹410项、车辆夜间违规驾驶1项、车辆未按规定路线行驶1项。
其中296项危化品车辆异常驻留点，和91家要求整改的“小化工”成功匹配64个，匹配覆盖度70%。其余驻留点预警情况正进一步核查，目前已核查并发现5起安全隐患事件，其中非法生产1家、非法处置1家、非法存储原料2家，以及异常转移1家。
打破依赖政府资金的魔咒，实现“自我造血”
智能城市项目的建设往往过于依赖政府资金，无法形成长效机制，针对这个难题，京东数科助力南通市政府从追求安全稳定和更优质的市域治理，扩展到推动产业增长和民生改善，实现自我造血。
南通拥有雄厚的经济实力，GDP在2019年曾跻身全国城市前20强，产业发展拥有巨大潜力。郑宇介绍，针对过于依赖政府资金的难题，京东数科正在与南通市政府一起，从顶层设计上就把产业数据、民生数据和政务数据全面打通。基于此，提出了基于城市操作系统的“一核两翼”体系，目的是助力政府构建智能城市，更高效地实现“善政、兴业、惠民”。
在“一核两翼”体系中，智能城市操作系统是“一核两翼”的基础，是智能城市建设的底座和数字基石；以南通市市域治理现代化指挥中心为代表性应用的“市域治理现代化”是该体系中的“一核”。左边一翼搭建的AI+产业发展中台，可沉淀不同产业在产业监测、客源分析、销量预测、供应链服务等领域需要的公共组件；右边一翼则是面向居民食、住、行、游、购、娱等生活场景，打造可持续运营的生活方式服务平台，帮助商家引流获客、降本增效。
左右两翼一边服务生产，一边服务消费，两翼通过底层的联动，进一步实现产销的联动与融合。众多应用在服务市域治理、产业发展和生活方式服务业的同时，它们产生的数据也会回流到城市操作系统，供政府检验效果，优化施政措施，最终形成政府管理、产业发展和民生改善之间的飞轮效应和良性循环。
京东数科正遵循数字化操作系统的底层驱动逻辑，以集约的方式解决行业底层面临的普适性问题，以“首席增长官”的角色降低行业成本与接入数字化的门槛，与合作伙伴携手跨越，重塑增长。
未来，基于“智能城市操作系统”提供的时空数据管理引擎、时空AI引擎、数字网关等一系列专利技术，在保障数据安全的前提下，京东数科还将为南通市提供包括智慧社区、数字港口建设、产业供应链数字化、智能投行等一整套数字化服务，为南通市智能城市发展提供科技助力，用人工智能勾勒出城市生活的幸福感。
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